Grupo de Trabajo sobre Gobernanza de Internet: el comienzo

Del 23 al 25 de noviembre de 2004 en Ginebra, Suiza, se llevó a cabo la primera reunión del Grupo de Trabajo sobre Gobernanza de Internet (GTGI), creado por Naciones Unidas. Carlos A. Afonso, director de planificación de Rits –miembro de APC en Brasil- es miembro del GTGI, así como del Comité Gestor de Internet en Brasil. Tras su participación en Ginebra preparó un relato detallado sobre esa primera reunión. Entre otros puntos, el informe afirma que “la gobernanza de Internet va mucho más allá de lo que hace actualmente la ICANN (nombres, números y protocolos) y no hay todavía una propuesta consistente que cubra todos los aspectos de la gobernanza.”

(Nota: este texto contiene datos de informes elaborados por varios participantes de la reunión del GTGI/WGIG, incluyendo a Wolfgang Kleinwächter, Vittorio Bertola y otros. La responsabilidad por las opiniones incluidas en el texto, sin embargo, es exclusivamente del autor.)

Traducción: APC.

Introducción

Lo que se llama actualmente «gobernanza de Internet» va mucho más allá de la incumbencia de la entidad creada hace algunos años para administrar mundialmente los recursos de direccionamiento de la red —números IP, nombres de dominio y protocolos de transporte de datos—. Esta entidad, la Corporación Internet para Nombres y Números (ICANN, Internet Corporation for Names and Numbers), creada en 1998 por el gobierno de Estados Unidos como sociedad civil sin fines de lucro con sede en California, tardó algún tiempo en reconocer que el alcance de la gobernanza debe ser extendido, englobando cuestiones cruciales para el futuro de Internet que no son incumbencia suya.

En verdad, la ICANN y la propia ISOC (Internet Society, que mantiene una relación muy estrecha con la ICANN bajo varios aspectos) hasta recientemente se rehusaban siquiera a utilizar el concepto de gobernanza, prefiriendo insistir en la idea de «coordinación» entre diferentes entidades del sector privado. El folleto de la ISOC distribuido durante la Cumbre Mundial de la Sociedad de la Información (CMSI/WSIS) en Ginebra, en diciembre de 2003, tenía como título: ‘Desarrollando el potencial de Internet a través de coordinación, no de gobernanza’.

Sin embargo, uno de los consensos logrados en la CMSI en Ginebra fue justamente el carácter más abarcador de la «coordinación» o gobernanza de Internet. Los párrafos 47 y 49 de la Declaración de Principios describen resumidamente este rango, y el párrafo 50 expresa:

Los asuntos de gobernanza internacional de Internet deberían ser tratados de forma coordinada. Solicitamos al Secretario General de las Naciones Unidas la constitución de un grupo de trabajo sobre gobernanza de Internet, en un proceso abierto e inclusivo que asegure un mecanismo para la total y activa participación de los gobiernos, sector privado y sociedad civil, de los países en desarrollo así como de los desarrollados, involucrando organizaciones y foros intergubernamentales e internacionales relevantes, para investigar y formular, hasta el 2005, propuestas para la acción sobre la gobernanza de Internet.

El Plan de Acción asociado a la Declaración de Principios establece cuatro objetivos principales del grupo de trabajo:

1.Elaborar una definición de gobernanza de Internet.

2.Identificar las cuestiones de política pública pertinentes a la gobernanza de Internet.

3.Alcanzar una comprensión común de los respectivos roles y de las responsabilidades de los gobiernos, de las organizaciones intergubernamentales e internacionales existentes y otros foros, así como del sector privado y de la sociedad civil de los países en vías de desarrollo y de los países desarrollados.

4.Preparar un informe sobre los resultados de esa actividad, que será sometido a consideración y acciones pertinentes en la segunda etapa de la CMSI, en Túnez, en 2005.

El proceso de formación del grupo de trabajo fue bastante lento, pero finalmente, en octubre de 2004, el secretario general de la ONU Kofi Annan instituyó el Grupo de Trabajo sobre Gobernanza de Internet (GTGI o, en inglés, WGIG, Working Group on Internet Governance). Los miembros del GTGI fueron elegidos a partir de listas de nombres elaboradas por gobiernos, entidades civiles, sector privado y agencias internacionales y multilaterales, correspondiendo a la ONU la decisión final sobre quiénes deberían participar. La lista completa de nombres elegidos está al final de este texto (Apéndice 1).

Constitución del GTGI

El GT está presidido por Nitin Desai, subsecretario general para asuntos sociales y económicos de la ONU y consejero especial del secretario general para la CMSI. El coordinador ejecutivo es Markus Kummer, a quien le tocó organizar todo el proceso de implantación del GT.

Desai busca caracterizar el GT como un grupo de «especialistas», no de representantes gubernamentales o de otros grupos de interés. Sin embargo, especialmente para los representantes de gobiernos, es difícil disociarse de la representación institucional.

Por otro lado, las personas indicadas por otros grupos de interés (sector privado, entidades civiles, academia) están comprometidas con esos grupos y van a buscar siempre que sea posible expresar opiniones consensuadas (o por lo menos que no estén en conflicto) con sus grupos. A tal efecto, el libre flujo de información entre los miembros del GT y sus grupos de interés es indispensable.

El grupo está numéricamente equilibrado con respecto a los diversos grupos de interés, pero seriamente desequilibrado en términos de género (sólo 10% son mujeres).

La posición de la UIT

Los trabajos del GTGI empezaron el 23 de noviembre. Un total de 38 miembros estaba presente, además de observadores de algunos organismos multilaterales (en especial la UIT, Unión Internacional de Telecomunicaciones) —observadores, pero con derecho a palabra (¡!)—.

La reunión se abrió con un discurso objetivo del secretario general de la UIT, Yoshio Utsumi. Resumiendo el discurso de Utsumi en pocas palabras, el foco del trabajo del GT debería ser la administración de nombres, números y protocolos —el resto, según Utsumi, es fantasía—. En otras palabras, el GT debería concentrarse en la discusión de propuestas para la gestión mundial de la capa de transporte de Internet.

Es importante tener en cuenta que la motivación de las propuestas pro-UIT viene del hecho de que la «oligarquía» de las telecomunicaciones (las empresas telefónicas tradicionales) se siente tan acechada por la convergencia digital (telefonía vía Internet, o voz sobre IP, avance acelerado de las alternativas de conexión vía radio digital, etc.) como la RIAA y la MPAA están desesperadas por el avance inexorable y aceleración del cambio de archivos vía sistemas P2P (Overnet, Bit Torrent, Kazaa, etc.). (1)

La estrategia pro-UIT (o favorable a una organización intergubernamental vinculada a la ONU) parece ser: «coloquemos por lo menos las dos primeras capas de servicio de Internet (infraestructura de conexión y capa de transporte de datos, o sea, transmisión y direccionamiento) bajo el control de la UIT (o de la ONU) y nuestro negocio podrá estar más seguro». Direccionamiento significa números IP, nombres de dominio (DNS) y protocolos de cambio de datos —justamente el conjunto preciso de tareas para el cual se creó la ICANN—.

La reacción de varios miembros del GTGI al discurso del Sr. Utsumi fue incisiva: la gobernanza de Internet va mucho más allá de lo que hace actualmente la ICANN (nombres, números y protocolos) y no hay todavía una propuesta consistente que cubra todos los aspectos de la gobernanza. Asuntos que van de la interconexión de las espinas dorsales al uso indebido de los servicios, pasando por la seguridad global del sistema y a la libertad de acceso, entre varios otros, deben ser considerados y están fuera de las incumbencias de la ICANN. Además, en varios de estos asuntos no hay un organismo (o un conjunto coordenado de organismos) que pueda garantizar el tratamiento adecuado de los problemas.

Prácticamente toda la mañana estuvo dedicada a las presentaciones de los miembros. A pesar de la solicitud del presidente en el sentido de que los miembros hicieran una presentación sucinta de sí mismos y pusieran el énfasis en lo que esperan del trabajo del GT, muchos tomaron bastante tiempo describiendo sus propias virtudes. Estas actitudes de persecución de estrellato no van a contribuir para un trabajo eficaz del GT.

El resto del día fue esencialmente dedicado a rubros operacionales, como la agenda de reuniones, los métodos de trabajo, etc. Hubo un intento de representantes gubernamentales de permitir la participación de más de un delegado por cada miembro del GT, a criterio de cada delegado o grupo de interés. Si ello se aprobara se daría, con respecto al grupo actual, un desequilibrio favorable a los gobiernos —ya que éstos tienen representación en Ginebra y siempre pueden contar con participantes adicionales, mientras que las entidades civiles no tienen este recurso. Sin embargo, la idea fue provisoriamente dejada de lado, para volver a ser discutida al tercer día.

Fue notable la intervención de la Dra. Qiheng Hu, consejera del Ministerio de Industria de la Información de China, al señalar que el trabajo del GT debe ser innovador y buscar agregar a la estructura existente mecanismos creativos. La declaración dejó la impresión de que China no está proponiendo la sustitución de instituciones de gobernanza ya existentes, pero sí el perfeccionamiento en un debate amplio en busca de consenso.

Hubo acuerdo sobre los siguientes puntos:

- El trabajo del GT buscará utilizar una combinación de reuniones cerradas y abiertas y los recursos de trabajo en colaboración de Internet. Listas cerradas y abiertas van a ser creadas para facilitar el trabajo interno y el diálogo con los grupos de interés y el público en general.

- Las reuniones cara a cara van a ser, en principio: en febrero (antes de la Prepcom, en Ginebra); en abril (probablemente en Nueva York o en Brasil); en mayo (una reunión extraordinaria por invitación del gobierno egipcio, en El Cairo, todavía sin confirmar); y en junio (¿Ginebra?) para cerrar el informe final.

- El trabajo debe empezar con un abordaje amplio, posiblemente yendo incluso más allá de los más de cuarenta puntos presentados en Berlín por Al Gazaleh, buscando convergir hacia algunos tópicos fundamentales que serían las prioridades del GT.

El foro abierto

El día 24 la reunión estuvo abierta para el público (más de doscientas personas, en su mayoría misiones gubernamentales de la ONU en Ginebra).

Inicialmente varios representantes gubernamentales expresaron preocupación en cuanto al acceso a las reuniones del GTGI —varios de ellos solicitaron la posibilidad de que se garantizara su libre acceso como observadores—. Desai aseguró que el trabajo del GT va a ser lo más transparente posible, pero que las formas de acceso a las reuniones vendrían a ser objeto de discusión del GT al día siguiente.

Con respecto a los temas de gobernanza, las preocupaciones principales expresadas por los representantes de países en vías de desarrollo se vincularon con la seguridad y el uso indebido (SPAM, pornografía, fraude, etc.), así como a la desigualdad al compartir los costos de interconexión (ver abajo más sobre el tema interconexión).

Se debatió también la propuesta expresada en texto reciente de Houlin Zhao, director de la Oficina de Estandarización de Telecomunicación de la UIT, que propone la introducción de un sistema dual de distribución de direcciones Ipv6, en el que cada gobierno recibe un stock de números IP y es responsable por la distribución nacional de esos números, mientras que una estructura similar a la actual bajo la ICANN se encargaría de distribuir números a partir de otro stock de direcciones IP. (2) Algunos gobiernos apoyan la idea en nombre de la soberanía nacional, pero hay fuertes críticas de parte de la comunidad técnica y de sectores de la sociedad civil. El debate seguramente no fue conclusivo. (3)

Una observación importante, que comenté en la reunión abierta, se refiere a la actitud de miembros de la ICANN y organismos asociados sobre el problema de la interconexión. Entiendo que no corresponde a la ICANN abordar el asunto directamente, ya que no es de su incumbencia. Tampoco es un problema de la UIT, ya que el asunto se refiere más precisamente a compartir los costos de interconexión en la llamada «capa de transporte» de Internet, y no a la conexión física (llamada en la jerga de Internet la «capa de infraestructura»).

Un preámbulo importante: en cualquier conexión a Internet hay un costo de conexión física a la red (conexión telefónica, conexión vía televisión por cable, conexión entre un proveedor y una espina dorsal, conexión entre espinas dorsales de dos países, etc.). Esta conexión física se hace normalmente por una o más empresas de telecomunicación. Por lo general en este caso hay un acuerdo para compartir costos según reglas, leyes o prácticas establecidas. Por ejemplo, en una conexión satelital entre un país y otro, se acostumbra que cada país pague por el costo de «su costado» de la conexión física (del país A hasta el satélite paga la operadora del país A, y del satélite hasta el país B paga la operadora del país B).

Sin embargo, hay otro componente de costo para el cual no existen normas o acuerdos: es el costo del tráfico de paquetes de datos Internet a determinada velocidad (expresada en kilobytes, megabytes o gigabytes por segundo) —la llamada «capa de transporte» de Internet—. Por lo general hay una «cadena alimenticia» en la que el más fuerte le cobra en forma unilateral al más débil, y en el tope de esa cadena están las operadoras de telecomunicaciones y de espinas dorsales Internet de los EEUU —entre ellas a ex-WorldCom, actual MCI, de la que el presidente de la ICANN, Vinton Cerf, es uno de los vicepresidentes—.

¿Por qué se justifica compartir costos en la capa de transporte? Porque cualquier conexión a Internet es bilateral —envía y recibe tráfico de datos—. En una conexión entre países, los usuarios de uno y de otro país podrán utilizar los servicios en cualquiera de los dos países (estoy suponiendo regímenes democráticos de ambos lados).

A fines de octubre Vint Cerf publicó un artículo en el que reconoce que el concepto de gobernanza de Internet tiene sentido, admitiendo que hay una extensa gama de asuntos de gestión y de políticas que van más allá de las incumbencias de la ICANN y que necesitan ser llevados en consideración por el GTGI. Él menciona algunos de esos asuntos, pero ignora el problema de la interconexión. (4)

ISOC, estrechamente vinculada a Vint Cerf y a la estructura de la ICANN (de la que «ganó» una fundamental fuente de ingresos, la gestión del dominio genérico o gTLD.org), en carta abierta del 1º de noviembre de 2004 a Markus Kummer, dice:

“Insistimos en que el GTGI evite los planes de crear nuevas organizaciones para controlar los estándares de Internet, para distribuir nombres de dominio y números IP, para fijar precios y políticas para interconexiones internacionales, o para controlar qué tipos de contenido y aplicaciones se distribuyen por Internet.”

Es explícito, por lo tanto, el mensaje de la ISOC para que el GTGI ignore la cuestión de la interconexión.

Como siempre, Vint Cerf sigue repitiendo el argumento de que «lo que está funcionando no necesita arreglo», una metáfora para decir que nadie de afuera debe atreverse a tocar la ICANN. El argumento falla —aunque algunos tienen la visión binaria de que el GTGI debería concentrarse sólo en el asunto ICANN  ONU (lo que defiende el propio Sr. Utsumi)—, y el hecho es que hay muchos temas relevantes que no encajan adecuadamente (o directamente no entran) en el «cochecito» de la ICANN.

Por lo tanto, no se propone un arreglo del «cochecito» de la ICANN, sino que se busca un «medio de transporte» mucho más avanzado y abarcador que tome en consideración el conjunto de temas de la gobernanza puestos en la mesa de discusiones, en el cual el «cochecito» de la ICANN va a seguir haciendo su parte. Pero, hay que decirlo, ello inevitablemente va a exigir también modificaciones en dicho «cochecito».

Es fundamental que las organizaciones importantes de la ISOC, además, obviamente, de la ICANN y organismos asociados, contribuyan efectivamente para profundizar los asuntos de la gobernanza colaborando de manera franca y abierta con el GTGI.

El tercer día

En el último día de la reunión del GT (no pude estar presente, porque mi vuelo de vuelta estaba marcado para el inicio de la tarde), aun con la oposición de una porción significativa de sus miembros, Desai decidió admitir observadores aparte de los del GT. Los observadores deben representar entidades registradas oficialmente en el proceso de la CMSI, y no pueden ser de la prensa.

Vittorio Bertola insistió (correctamente, en mi opinión) en que la decisión, en la práctica, excluye a los que no pueden estar en Ginebra (o en las ciudades en que van a ocurrir las próximas reuniones del GT) y sugirió que las reuniones sean abiertas (incluyendo «webcasting», publicación de minutas, etc.), o totalmente cerradas (y en este caso sólo participarían los miembros del GTGI).

El problema real, argumenta Bertola, es que los miembros gubernamentales del GT no van a hablar libremente en reuniones abiertas, temiendo consecuencias si dicen algo que no esté exactamente en la línea oficial de su gobierno. Bertola concluye que, si las reuniones deben ser abiertas a observadores de misiones gubernamentales en Ginebra, deben serlo también para observadores de afuera y no sólo los gubernamentales —de ahí la idea de usar recursos de Internet para participación o por lo menos seguimiento remoto—.

Un resultado importante fue la elaboración de un primer boceto de la estructura del informe a ser producido por el GTGI, presentado en el Apéndice 2 de este documento.

El Apéndice 3 presenta un primer intento de relacionar todos los asuntos a ser tratados en la discusión de la gobernanza de Internet por el GTGI.

Río de Janeiro, 9 de diciembre de 2004

C.A. Afonso

(1) En noviembre en Brasil, por ejemplo, la BR Telecom, una de las tres operadoras de telefonía fija, decidió bloquear unilateralmente el tráfico del servicio de voz sobre IP conocido como Skype en su red de banda ancha (ADSL) —una acción ilegal de la operadora, que motivó una reacción inmediata de la agencia reguladora, Anatel—. En Brasil las operadoras de telecomunicaciones no pueden interferir en cualquier tipo de tráfico Internet, aunque éste sea usado para transportar voz o imágenes. La empresa rápidamente desactivó el bloqueo, pero esto revela que las operadoras de telefonía van a hacer lo que sea por mantener el control de lo que consideran su territorio de servicios.

(2) Houlin Zhao, ITU and Internet Governance (draft input to the 7th meeting of the ITU Council Working Group on WSIS, 12-14 December 2004), Ginebra: UIT, 21 de octubre de 2004.

(3) Un informe detallado de las intervenciones en la reunión abierta fue hecho por Vittorio Bertola y puede ser leído (en inglés) en http://hackun.bertola.eu.org/_0B

(4) Vinton G. Cerf, Internet Governance (Draft 1.3 – 28.10.2004).

Apéndice 1: miembros del GTGI

Presidente: Nitin Desai

Coordinador ejecutivo: Markus Kummer

Miembros:

-Abdullah Al-Darrab, vicegobernador de Asuntos Técnicos, Comisión de TICs, Arabia Saudí

-Carlos A. Afonso, director de planificación y estrategias, Red de Informaciones para el Tercer Sector (RITS), Río de Janeiro; miembro, Comitê Gestor da Internet no Brasil (Comité Gestor de Internet en Brasil, CGIbr), Brasil

-Peng Hwa Ang, director, Escuela de Comunicación, Universidad Tecnológica de Nanyang, Singapur

-Karen Banks, directora, GreenNet, Asociación para el Progreso de las Comunicaciones (APC), Inglaterra

-Faryel Beji, presidente y director ejecutivo, Agencia Internet de Tunisia

-Vittorio Bertola, miembro, Comité de Asesoramiento «At Large», ICANN, Italia

-José Alexandre Bicalho, miembro, Comitê Gestor da Internet no Brasil (CGIbr); consejero, Consejo de Directores, Agência Nacional de Telecomunicações (Agencia Nacional de Telecomunicaciones, Anatel), Brasil

-Kangsik Cheon, director de Operaciones, Desarrollo de Negocios Internacionales, Netpia, Corea del Sur

-Trevor Clarke, representante permanente de Barbados en las Naciones Unidas en Ginebra

-Avri Doria, consultora técnica, EEUU

-William Drake, asociado senior, Centro Internacional para Comercio y Desarrollo Sustentable, Ginebra; presidente, Computer Professionals for Social Responsibility, EEUU

-Raúl Echeberría, director ejecutivo, LACNIC, Uruguay

-Dev Erriah, presidente, Comisión de TICs, Mauritius

-Baher Esmat, gerente de Planificación de Telecomunicaciones, Ministerio de Comunicaciones y Tecnología de la Información, Egipto

-Mark Esseboom, director, Asuntos de Estrategia e Internacionales, Dirección General de Telecomunicación y Correo, Ministerio de Asuntos Económicos, Holanda

-Juan Fernández, coordinador, Coordinación de Comercio Electrónico, Cuba

-Ayesha Hassan, gerente senior de Políticas para e-Negocios, TI y Telecomunicaciones, International Chamber of Commerce, Francia

-Qiheng Hu, consejera, Comisión de Ciencia y Tecnología, Ministerio de Industria de la Información; ex-vicepresidente, Academia de Ciencias de China

-Willy Jensen, director, Comisión de Correos y Telecomunicación, Noruega

-Wolfgang Kleinwächter, profesor, Políticas y Regulación Internacionales de Comunicación, Universidad de Aarhus, Dinamarca

-Jovan Kurbalija, director, DiploFoundation, Ginebra

-Iosif Charles Legrand, investigador, Instituto de Tecnología de California, EEUU; investigador, CERN, Ginebra

-Donald MacLean, director, MacLean Consulting, Canadá

-Allen Miller, director ejecutivo, World Information Technology and Services Alliance, EEUU

-Juan Carlos Solines Moreno, director ejecutivo, Gobierno Digital, Ecuador

-Jacqueline A. Morris, consultora, Port of Spain

-Olivier Nana Nzépa, coordinador, Africa Civil Society, Camerún

-Alejandro Pisanty, director, Servicios de Cómputo Académico, Universidad Autónoma de México; miembro del Consejo de la ICANN

-Khalilullah Qazi, Misión Permanente de Paquistán en las Naciones Unidas en Ginebra

-Rajashekar Ramaraj, director administrativo, Sify Limited, India

-Masaaki Sakamaki, director, División de Comunicaciones por Computadora, Ministerio de Asuntos Internos y Comunicaciones, Japón

-Joseph Sarr, presidente, Comisión de NTICs, Consejo Regional de Dakar, Senegal

-Peimann Seadat, Misión Permanente de Irán en las Naciones Unidas en Ginebra

-Charles Sha’ban, IT Manager, Talal Abu-Ghazaleh International, Jordania

-Lyndall Shope-Mafole, presidente, Comisión Presidencial Nacional sobre la Sociedad de la Información y Desarrollo, Sudáfrica

-Waudo Siganga, presidente, Sociedad de Computación, Quenia

-Mijaíl Vladimirovich Iakushev, director, Departamento de Apoyo Legal, Ministerio de la Tecnología de la Información y Comunicaciones, Federación Rusa

-Peter Zangl, vicedirector general, Dirección General de la Sociedad de la Información, Comisión Europea, Bruselas

-Jean-Paul Zens, director, Departamento de Medios y Telecomunicación, Ministerio de Estado, Luxemburgo