En muchos países (especialmente en los más desarrollados) y aun en el ámbito de los principales organismos internacionales, hay un consenso en cuanto a que perder la carrera por el acceso universal a las nuevas tecnologías de información y comunicación (TIC), en particular el acceso a la red internet y a todos sus servicios, significa también perder la carrera por el desarrollo humano.
Hay además un consenso en cuanto a que el acceso no basta. Hay que formar a las personas para que dominen este poderoso instrumento de comunicación, intercambio de informaciones y aprendizaje. Hay que proveer condiciones para que puedan florecer en forma sustentable las iniciativas de apropiación de esas tecnologías en beneficio de toda la comunidad, con el apoyo de políticas públicas. De esto debería tratar una estrategia nacional de inclusión digital.
Dichos aspectos son particularmente importantes para Brasil, uno de los países más injustos del mundo en la distribución de los beneficios del desarrollo económico no es por azar que finalmente logramos elegir un gobierno centralmente preocupado por la exclusión digital.
Brasil sigue sin tener una estrategia nacional de inclusión digital, que de alguna manera pueda juntar entidades civiles, gobiernos, empresas y la comunidad de investigación en un esfuerzo común para cambiar un cuadro en el que menos del 8% de la población (en su inmensa mayoría los que pueden pagar por los servicios comerciales de acceso y pueden adquirir una computadora) puede contar con esos recursos de información y comunicación. Un país en el que menos del 8% de nuestras ciudades o pueblos (por no hablar de la población rural) tiene medios locales eficaces de acceso a internet una minoría fundamentalmente concentrada en el Sudeste y en las grandes ciudades.
El gobierno federal sigue sin tener una estrategia nacional para eso, pero hace esfuerzos en esa dirección -un ejemplo es la creación del Comitê Técnico para a Inclusão Digital [Comité Técnico para la Inclusión Digital], que incluye representantes de varios ministerios bajo la coordinación de la Secretaría de Logística de Tecnología de Información (SLTI) del Ministerio de Planificación.
Además, ¿qué viene ocurriendo en Brasil que pueda afectar (para bien o para mal) un proceso de inclusión digital? Veamos algunos movimientos.
Una herencia: GESAC
En el gobierno anterior se estableció un programa con el nombre «Governo
Eletrônico – Serviço de Atendimento ao Cidadão» [Gobierno Electrónico Servicio de Atención al Ciudadano] (GESAC), cuyo objetivo era instalar miles de terminales de acceso público para que el ciudadano pueda, con el uso de una tarjeta, tener acceso a los servicios que el gobierno ofrece vía internet. Cada terminal un tótem sofisticado era demasiado caro (alrededor de R$ 15 mil, apx $5,000USD) y la conexión se hacía por satélite, a un costo mensual estimado en R$ 800 por terminal (apx $270USD)
El plan consistía en instalar alrededor de cuatro mil de esas terminales. A tal efecto se debería crear un telepuerto (estación de control y retransmisión de señales) para conectar por satélite cada terminal a internet.
El nuevo gobierno encontró a GESAC en inicio de operaciones, con el telepuerto ya instalado y contrato firmado con una empresa israelí (Gilat), con una inversión ya realizada de más de R$ 20 millones.
Para el nuevo gobierno (y para el sentido común) era evidente que se trataba de un proyecto demasiado caro y mal orientado. Al fin de cuentas, con los mismos recursos (financieros y técnicos) se podía hacer la conexión de redes de computadoras en escuelas públicas y en telecentros comunitarios, por medio de los cuales la atención al ciudadano podría hacerse en forma mucho más amplia, con el beneficio adicional del acceso a internet como un todo y no sólo a sitios del gobierno. Con el dinero destinado a un único tótem es posible equipar un pequeño telecentro o escuela pública con una red local de computadoras.
Considerando el estadio en que ya estaba el proyecto y el dinero ya invertido, el nuevo gobierno decidió reorientarlo radicalmente, para hacer precisamente eso: conectar pequeñas redes de computadoras a internet vía satélite en escuelas públicas y telecentros comunitarios, además de usar parte de los recursos de comunicación para proyectos específicos del Ministerio de Defensa.
El contrato GESAC reformulado (que debe durar 22 meses, concluyendo, en tesis, a inicios de 2005) tiene una escala aproximada de cuatro mil estaciones terrestres (ETs). Un intento reciente de sectores del gobierno federal de utilizar por lo menos mil de esas ETs para conectar telecentros comunitarios todavía no se implementó. Sólo fueron instalados algunos de los telecentros y están conectados vía GESAC (31 de ellos debían entrar en operación en enero y febrero, según anuncio oficial).
El plan de mayor escala contemplaba la instalación de alrededor de 1.200 telecentros comunitarios en localidades de mayor incidencia de pobreza extrema, en el contexto del Programa Fome Zero [Hambre Cero] (PFZ). Todos deberían servir para la gerencia remota del PFZ y funcionar como telecentros de acceso colectivo a internet, gestionados por la comunidad local y funcionando como locales de capacitación en el uso de esas tecnologías.
A pesar de que este proyecto de 1.200 telecentros fue mencionado como un proyecto ya realizado en el discurso (3 de febrero 2004) del presidente Lula en el aniversario del PFZ, no salió del papel y en realidad fue cancelado por la administración anterior del Ministerio Extraordinario de Seguridad Alimentaria (MESA).
Por otro lado, el gobierno federal aparentemente decidió que GESAC, en su nueva forma, debe seguir y posiblemente ampliarse, para alcanzar más escuelas y telecentros comunitarios en regiones en las que no hay conectividad adecuada (más del 90% de los municipios del país, con prioridad para áreas como el Semi-Árido, Valle del Jequitinhonha y otras de menor Índice de Desarrollo Humano IDH).
Queda por lo menos una cuestión de las varias a ser consideradas por una estrategia nacional de inclusión digital: ¿cuántos telecentros, en asociación con quién, y exactamente dónde?
El edicto del Serviço de Comunicações Digitais [Servicio de Comunicaciones Digitales] (SCD)1
Buscando crear las condiciones para que empresas ofrezcan servicios de acceso a internet en áreas que hoy no están cubiertas en forma adecuada por las operadoras de telefonía fija y también estimular el desarrollo de servicios de acceso que no dependen de la red de telefonía fija (STFC, en la jerga profesional de Anatel), el SCD propone la creación de once empresas de servicios de internet que tendrán la obligación contractual de universalizar los medios de acceso a todas las regiones del país. A través del SCD, recursos del Fundo de Universalização de Serviços de Telecomunicações [Fondo de Universalización de Servicios de Telecomunicaciones] (FUST) deberían ser utilizados para conectar actividades de interés social de acuerdo con reglamentos ya aprobados para el Fondo.
En la práctica, estas once empresas podrían detener el monopolio de esos servicios (autenticación de usuarios, capa de transporte de datos hasta las espinas dorsales) en sus respectivas áreas de actuación hasta el 2009. Nada impide en el edicto actual que esas empresas terminen además monopolizando las otras capas de servicios: hosting, correo electrónico, servicios web, etc.
A estas empresas les sería dada, por lo tanto, la oportunidad de consolidar posiciones por cuatro años, de modo tal que el escenario de monopolio por áreas difícilmente podría cambiar después del 2009. Tal como está hoy en el edicto en consulta pública, el plan de metas propuesto para el SCD es muy largo en relación con las necesidades urgentes de inclusión digital. La operación empezaría realmente recién en 2006.
Por otro lado, el SCD no deja claro si iniciativas «paralelas» como las que ocurren actualmente (por ejemplo, redes inalámbricas y/o de fibra utilizando espectro abierto para proveer servicios comerciales o no en ámbito local o incluso municipal) van a ser reprimidas o si se seguirá permitiendo ese espacio -fundamental, por ejemplo, para que los gobiernos locales y la comunidad puedan crear sus propias redes físicas de servicios administrativos y sociales (ejemplo: Porto Alegre) y negociar en mejores términos la conexión al por mayor con internet.
En otras palabras: ¿con el SCD las redes comunitarias van a ser reprimidas? La hipótesis (optimista) aquí es de que no lo van a ser, pero ello no está asegurado por el edicto actual.
Finalmente, se espera que Anatel colabore en forma decisiva para obligar a las operadoras de telefonía fija a disgregar su infraestructura en el llamado «último quilómetro» (la línea telefónica entre la central y el usuario). Ello significa permitir que otros proveedores de servicios de comunicaciones digitales puedan instalar sus equipos en las centrales telefónicas y ofrecer servicios a través de las líneas telefónicas ya instaladas (es lo que en jerga técnica se llama «unbundling»).
En Francia, por ejemplo, quien tiene una línea telefónica en casa puede elegir entre seis proveedores de banda ancha en muchas ciudades (servicio conocido como ADSL, como pueden ser Velox, Speedy o BRTurbo en Brasil). En Brasil sólo existe el servicio ADSL del monopolio regional de telefonía fija. Esta situación de monopolio deja en manos de una sola empresa la diseminación de la banda ancha en Brasil, que en la práctica significa oferta de este servicio sólo en las ciudades más grandes y a precios elevados. Hoy el costo mensual del servicio ADSL en Brasil es en promedio el doble del precio en Francia, si comparamos servicios de igual velocidad.
Otra herencia: el FUST
En la situación actual, el SCD está propuesto como el camino para que se pueda dar viabilidad a la conexión subsidiada (en forma parcial o total) de todas las escuelas públicas, puestos de salud, bibliotecas públicas y comunitarias. Al estar atado el desembolso del FUST al SCD y de mantenerse las restricciones actuales del Fondo, no hay ni va a haber forma de apoyar proyectos de telecentros comunitarios vía FUST.
Estaba encaminada en el Congreso una propuesta de reformulación de la ley del FUST. La versión más reciente incluye cambios significativos, como la creación de un Consejo Gestor representativo de los varios sectores y una mayor flexibilidad en la aplicación de los recursos (incluyendo el apoyo a telecentros comunitarios, que no son ni siquiera mencionados en la ley actual). Sin embargo el año pasado esta tramitación fue suspendida, y no hay en el corto plazo indicio de cambios significativos en la ley o reglamentación.
Cualquier cambio, en todo caso, sólo se reflejaría en desembolsos concretos en un plazo mínimo de dos años, según las evaluaciones menos pesimistas. Algunos creen que, por el hecho de que el FUST acumuló más de R$ 3 mil millones, este dinero podrá ser simplemente absorbido por el presupuesto general de la Unión para necesidades consideradas «más urgentes».
¿Una infraestructura de redes del Estado?
Recientemente el gobierno federal se vio envuelto en una potencial situación bochornosa que involucra cientos de millones de dólares: la red de fibra óptica Eletronet. Se trata de una red de fibra de gran capacidad (utilizada actualmente en menos del 3% de su capacidad), de más de 16 mil quilómetros, instaladas en las líneas de trasmisión eléctrica de alta tensión. La empresa responsable quebró, dejando una deuda elevada, siendo uno de los acreedores el BNDES.
Una de las alternativas es simplemente dejar que la red vaya a remate (lo cual debería ocurrir en marzo del 2004), implicando la pérdida de una gran inversión del gobierno y de la iniciativa privada, y aceptando el papelón. Otra alternativa, contemplada seriamente por el gobierno, es la absorción de esa red por una empresa nacional que debería ser utilizada prioritariamente por las grandes redes del gobierno federal. Si ello ocurre, el gobierno pretende reservar canales para una estrategia nacional de inclusión digital.
No está hecho todavía el «puente» entre esa espina dorsal y la «última milla». El SCD podrá ser un camino para conectar los componentes de la infraestructura social ya definidos en el FUST, pero la atención al público general a través de medios colectivos de acceso no está definido y de cualquier manera empezaría recién en 2006.
Algunas conclusiones
Si las hipótesis y hechos arriba son esencialmente correctos, y con la constatación de que no podemos esperar para iniciar una estrategia de inclusión digital en el país recién a partir de 2006 (y limitada sólo a los componentes del FUST), hay que formular una estrategia de plazo más corto aprovechando lo que tenemos y lo que podemos construir sin depender de esos recursos (que de cualquier manera ni siquiera asegura que podrán ser invertidos de acuerdo con la reglamentación actual).
En el paradigma actual de acceso a las redes, hay dos alternativas: o cada familia tiene su computadora en casa, con conexión y contrato con un proveedor, o hay un espacio colectivo de acceso en su comunidad. Los costos de adquisición y mantenimiento hacen imposible la primera alternativa para la inmensa mayoría de las familias brasileñas. Por eso a nivel mundial (aun en países más desarrollados) se buscan soluciones de acceso colectivo.
Hasta ahora, el proyecto más significativo de este tipo en Brasil viene siendo el programa de telecentros comunitarios promovido por la Intendencia Municipal de San Pablo. Son 107 telecentros que atienden a más de 300 mil personas (alrededor de tres mil personas por telecentro), en las áreas de mayor pobreza del municipio. Está también el ejemplo similar de Porto Alegre, actualmente con 20 telecentros.
El proyecto de San Pablo puede ser considerado como un experimento muy significativo de cooperación entre el poder público y la comunidad. La alcaldía aporta recursos para la instalación y mantenimiento de la infraestructura (incluyendo la conexión) y cubre los costos de personal (instructores, operadores, personal auxiliar). Los telecentros utilizan exclusivamente software libre en una configuración básica de 20 máquinas por telecentro, con espacio además para cursos y reuniones comunitarias.
Cada telecentro, con veinte estaciones y un servidor, se gestiona a nivel local por entidades de la propia comunidad, y busca dar prioridad a las necesidades expresas de ésta. Ya que no hay protección legal que garantice la continuidad de los recursos (como sea un fondo local de inclusión digital o algo así) o que pueda volver inmune el proyecto a los cambios de gobierno, todavía es temprano para considerarlo como un éxito a largo plazo. Pero, si se logra garantizar esos recursos en forma estructural, va a ser una referencia fundamental para el resto del país.
¿Cómo podría darse la reproducción de un proyecto de esos en el resto del país? En primer lugar, el proyecto de San Pablo no está concluido para alcanzar de modo significativo a la mayoría de la población pobre del municipio sería necesario un proyecto que alcanzara entre dos y tres millones de personas de una población total de 11 millones. El proyecto no se resuelve solamente con recursos para la conectividad: hay que pensar también en el mantenimiento del local, de los equipos, de los recursos humanos (instructores, operadores, personal auxiliar).
Brasil tiene, según los datos preliminares del Censo de 2001, cerca de 52% de su población en ciudades con 100 mil habitantes o más (son 231 ciudades de un total de 5.566 municipalidades).
Si pensamos a lo grande, extender el proyecto para todo Brasil con la escala de atención específica (usuarios por telecentro del orden de dos a tres mil) de San Pablo significaría pensar en un programa de alrededor de 15 mil telecentros para 40 ó 50 millones de personas en las áreas más pobres. El interés y necesidad de uso son probablemente más grandes en las ciudades más grandes (donde se termina teniendo un contacto, aunque sea indirecto, con esas nuevas tecnologías).
Aun así, un primer acercamiento podría ser la implantación de entre siete y ocho mil telecentros en las ciudades de 100 mil habitantes o más (hay que notar que las ciudades de millones de habitantes podrán tener cientos de telecentros y las más chicas tan sólo algunos, siempre ubicados en áreas de IDH local más bajo).
En las demás localidades, se buscaría una distribución similar con el objetivo de alcanzar en las más chicas por lo menos un telecentro para entre cinco y 10 mil personas, de los sectores pobres.
Este modelo de localización tiene que ser muy refinado, con una metodología mucho más precisa de distribución, con base en los datos del PFZ, tablas de IDH y otros datos, y sobre todo en cooperación con otros sectores de la sociedad. Puesto que la implantación real puede darse de diversas maneras (hay ciudades que pueden asumir todos los costos y otras que van a necesitar un apoyo significativo del estado o del gobierno federal), una estrategia nacional debería ser discutida en forma extensa e intensa, principalmente con la participación de gobiernos locales y representantes de las entidades civiles.
¿Cómo financiar la instalación y mantenimiento, por un lado, y cómo garantizar la conexión, por otro, de alrededor de 15 mil telecentros? El gasto total bruto de implantación, si consideramos que cada telecentro se ubicará en un espacio cedido por una entidad local, alcaldía, etc. (y por lo tanto sin computar el costo de adquisición del inmueble), sería superior a los R$ 400 millones -muy difíciles de obtener sin cooperación de los gobiernos de los estados y locales, o incluso de entidades privadas nacionales o agencias internacionales.
Además, hay que considerar el costo operativo, que puede ser solucionado con la cooperación de la comunidad o del poder local, combinado con subsidios federales. Proyectos como el de San Pablo (o el de Porto Alegre) pueden mostrar el camino y estimular a las alcaldías de las ciudades grandes a comprometerse en esta iniciativa.
Del lado de la conexión, dadas las hipótesis arriba, una solución podría ser combinar la expansión del GESAC con iniciativas locales (como las redes comunitarias, distribución de distancia corta y mediana a través de redes inalámbricas, etc.). En lugar de las cuatro mil ETs que tiene el GESAC actualmente, tendríamos entre ocho y diez mil ETs, y se buscaría en cada caso la forma óptima de conexión del telecentro comunitario, vía GESAC en la mayoría de los casos por lo menos mientras no surjan en cada comunidad otras formas de conectividad.
En los casos en que hay forma de conectar una red comunitaria con una espina dorsal nacional de fibra (como podría ser la actual Eletronet), el acceso estaría resuelto. Podría hacerse un esfuerzo de política pública para que, en las ciudades más grandes, empiece a existir una red metropolitana gestionada por el poder local proveyendo también acceso a telecentros comunitarios. El ejemplo de la red de fibra de Porto Alegre es ilustrativo.
Dar viabilidad a un proyecto de estos en el corto plazo equivale a acelerar el proceso de inclusión digital en el país, sin tener que esperar por «grandes esquemas» que sólo van a madurar en cuatro, cinco o seis años. La inclusión digital no puede esperar tanto.
Mucho más puede ser derivado de una iniciativa como ésta, que envuelve prácticamente a todos los sectores del gobierno y de la sociedad. Pero queda para otros documentos y discusiones…
*Carlos Afonso es director de planificación y estrategias de la RITS, miembro de APC en Brasil.
1. El SCD está en consulta pública hasta el 1º de marzo. Incluye las consultas públicas 480 (Reglamento), 493 (Plan General de Otorgamientos) y 494 (Plan General de Metas de Universalización). Se están haciendo audiencias públicas como sigue: Recife, 23/I; P. Alegre, 26/I; Río de Janeiro, 28/I; San Pablo, 30/I; B. Horizonte, 2/II; Brasilia, 5/II; Manaus, 18/II. Se pueden hacer manifestaciones en el sitio de Anatel (http://www.anatel.gov.br) hasta el 1/III, por carta hasta el 26/II ((SAUS, Quadra 6, bloco F, Biblioteca, 70070-940 Brasília, DF, Brasil), o incluso por correo electrónico (biblioteca@anatel.gov.br) y fax (61) 312-2002.
[Opinión publicada originalmente en portugués por RETS y traducida al castellano por APC]
